¿Cómo fue la gestión urbana de Axel Kicillof? La lección de Guernica y las cuentas pendientes en un territorio complejo.
Pasó el estrés de la primera vuelta y el del ballotage ya se siente en el aire. Para ir cerrando el espacio de revisión de propuestas urbanas de candidatos que inauguramos hace unos meses, quiero contarte algunas cosas sobre la gestión urbana de una de las sorpresas de la primera vuelta. Me refiero a Axel Kicillof, quien logró la reelección como gobernador de la provincia de Buenos Aires y que nos da la excusa para hablar de uno de los territorios más complejos y hermosos de nuestro país.
Una constelación de 135 estrellas
Hablar de Buenos Aires es hablar de una constelación de realidades urbanas absolutamente heterogéneas. En el mismo territorio tenemos, por un lado, los partidos que completan el continuo urbano de la Capital -el conurbano, donde vive casi el 70% de las personas-, ciudades como Mar del Plata y sus compañeras de la costa -con identidades y usos del suelo vinculados, entre otros, al turismo y al ocio- y, finalmente, el “interior” de la provincia, donde los rendimientos de un suelo casi único en el planeta sostienen en buena medida la entrada de divisas al país. Densidades de población altísimas y bajísimas, countries de lujo y barrios populares, autopistas y caminos de tierra.
No digo nada nuevo si recuerdo que gestionar ese territorio es realmente muy complejo. Según el último censo, Buenos Aires contiene a 17,5 millones de personas -el 40% de la población del país- que se reparten en 135 municipios que tienen responsabilidades clave a nivel urbano: decidir qué uso se le da a cada zona, qué alturas y tipologías de los edificios se pueden construir, dónde y cómo se prestan servicios municipales y mantener el espacio público, entre tantas otras. Pero en muchos casos los municipios no cuentan con recursos suficientes para cumplir con esas responsabilidades. Algo parecido, en algún punto, a lo que pasa entre la Nación y las provincias.
Hagamos un poco de historia. Los dos saltos intercensales de población más pronunciados en la provincia de Buenos Aires se dieron entre los censos de 1947 y 1960, cuando el peso de la provincia en la totalidad del país pasó del 27% al 34%, y entre 1970 y 1980 que fue más tímido, de 37,5% a 39%. Sin embargo, esos dos saltos se deben, a grandes rasgos, a dos procesos muy diferentes: el primero tiene que ver con el proceso de industrialización del primer peronismo, durante el cual se dio una intensa migración desde el interior hacia el Área Metropolitana de Buenos Aires, mientras que el segundo sucedió en un contexto casi inverso y está relacionado con la expulsión -de forma directa o indirecta- desde la Ciudad de Buenos Aires hacia la provincia durante la última dictadura cívico-militar. De las 200.000 personas erradicadas durante el Plan de Erradicación de Villas de Emergencia, el 66% terminó viviendo a una distancia de entre 20 y 40 kilómetros de la Capital Federal.
La forma en la que se urbanizó durante la primera etapa fue la de los llamados loteos populares, que permitió el acceso a la ciudad de gran parte de la clase obrera de entonces. Sin embargo, esa forma de urbanización, que era un submercado de vivienda habilitado por una normativa urbana laxa, también se termina en 1977, con el Decreto Ley 8912, que imponía regulaciones mucho más estrictas a la urbanización pero sin dar soluciones habitacionales reales a los sectores populares. Al mismo tiempo, “la 8912” formalizó e incentivó urbanizaciones cerradas para sectores de altos ingresos, motorizadas también por el Plan de Autopistas Urbanas, del que ya hemos hablado largamente en este espacio.
Salir por arriba
La cuestión es que el conurbano que conocemos hoy, con un altísimo grado de fragmentación territorial, no puede entenderse sin ese proceso que, de una manera u otra, continúa hasta nuestros días y es el gran desafío de cualquier gobernador. Es tan actual esa fragmentación que, según datos de CIPPEC de 2017, casi la mitad de la expansión urbana que tuvo lugar en ese aglomerado urbano entre 2006 y 2016 se dio en forma de barrios cerrados y un 14% en forma de barrios populares.
La toma de un predio de Guernica en desuso en plena pandemia cuando promediaba el 2020 (en su momento escribí esto sobre el debate que se suscitó) y la posterior represión, evidenció que la política urbana en la provincia de Buenos Aires debía ser atendida de forma urgente e integral y, al mismo tiempo, mostró las limitaciones de -algunos- municipios en llevar adelante esa tarea. Si bien para Kicillof ese eventó significó arrancar con el pie izquierdo (no precisamente en términos políticos), también parece haberle servido para ensayar una salida por arriba del debate corto entre propiedad privada y derecho a la vivienda.
Unos meses después del evento, el gobernador bonaerense creó el Ministerio de Hábitat y Desarrollo Urbano para que concentre todo lo que tenga que ver con vivienda y sus alrededores y la Unidad de Tierra y Vivienda, donde además participan la Agencia de Recaudación provincial (ARBA) y el Ministerio de Desarrollo de la Comunidad, entre otros.
Mientras tanto, el gobierno de AK le propuso a la empresa dueña del terreno de 100 hectáreas, El Bellaco S.A., aplicar la Ley de Acceso Justo al Hábitat en forma anticipada. Según la ley aprobada en 2012 pero escasamente aplicada, y una ordenanza de 2015 que reglamenta esta norma en Presidente Perón, las grandes urbanizaciones privadas como las que pretendía llevar adelante la empresa -y para la que aún no movió un solo ladrillo- deben ceder al municipio el 10% de la superficie urbanizable para uso público.
De esta manera, El Bellaco cedió el 10% (10 hectáreas) al gobierno municipal para que el gobierno provincial pueda hacer un barrio para quienes tomaron el predio en busca de una solución habitacional. Blanca Cantero, la intendenta que asumió en 2019 y fue reelecta el domingo 22 de octubre, nunca aplicó esa ordenanza ni para el barrio de El Bellaco ni para los otros cinco barrios privados que se empezaron a construir incentivados por la extensión de la autopista Presidente Perón. Es una lógica que atraviesa muchas de las gestiones municipales que, ante la falta de recursos que te mencionaba antes, eligen dinamizar la economía mediante la construcción de estos barrios que, además, los terminan eximiendo de gestionar una parte del terreno.
Kicillof, en claro contraste con la intendenta, exigió la aplicación de esa ordenanza y se abrió una mesa de negociación con quienes habían tomado el predio. No sin tensiones con los vecinos organizados que habían llevado adelante la toma y a poco más de tres años de la ocupación, el barrio está casi terminado con 850 viviendas ya asignadas. No se trata solo de un conjunto habitacional, destacan desde el gobierno provincial, sino que se incluyen obras de infraestructura, parques y una obra particularmente costosa para entubar un arroyo.
Eduardo Reese, urbanista docente de la UNGS y otras universidades y quien participó activamente en el desarrollo de la Ley de Acceso Justo al Hábitat, apoyó el proyecto de Guernica pero se muestra crítico de algunas formas de gestión urbana en la provincia. “El proyecto de urbanización está muy bien pero las herramientas que prevé la ley no se aplican nunca y no hay una discusión de cómo capturar la renta urbana para redistribuirla y hacer con eso una política de igualdad social. La utilizaron ahí por una acción absolutamente coyuntural, porque necesitaban la tierra, no hay una política urbana, una política constante de intervenir en los mercados de suelo. La idea de la ley es intervenir en los mercados de suelo precisamente para evitar la formación de las tomas de tierra, no llegar después”.
Otras formas de usurpación
Como te dije antes, la expansión del Gran Buenos Aires en gran parte se dio en forma de barrios privados. Sin embargo, esas urbanizaciones no siempre estuvieron adecuadas a la norma. Cuando asumió el “axelismo” en diciembre de 2019, en la provincia había 962 countries, clubes de chacra y afines, de los cuales 359 (casi el 40%) no estaban registrados como tales. ¿Qué implica eso? Que la valuación fiscal de esa tierra era sensiblemente más baja que si estuviesen valuados como barrios cerrados y, por ende, pagaban muchos menos impuestos. Un robo al Estado que tiene mucha menos publicidad y condena social que la ocupación de tierras en desuso.
Casi cuatro años después, la provincia ya contiene en su territorio a 1.082 urbanizaciones cerradas. Un aumento de más del 12%, lo que habla de una dinámica que está lejos de detenerse. Desde el principio de su gestión, Kicillof le pidió al titular de ARBA, Cristian Girard, que mire con lupa la situación de esos barrios no registrados. El resultado, según la propia agencia de recaudación, es que de ese millar de barrios los que no están registrados son 277, es decir, una informalidad que pasó del 40% en 2019 al 25% en 2023. Esto significó un aumento en la valuación acumulada de esas tierras de casi un 500% que se trasladarán en un salto recaudatorio de más de 2.000 millones de pesos sin tener que aumentar un solo impuesto.
Desde el punto de vista de la integración territorial de esos barrios con el resto de la población, para Rodolfo Macera, profesor de Planificación Urbana de la UBA y uno de los conductores del Instituto Provincial de Vivienda, el desafío está en “fragmentar la fragmentación” y apunta a que los municipios apliquen la cesión de tierras, como se hizo por iniciativa provincial en Presidente Perón después de la toma en Guernica. “En lugar de que la cesión de tierras se haga a un costado, hay que negociar con los desarrollos para que esa cesión sea alrededor del barrio cerrado y evitar que generen ghettos de ricos y de pobres”. Es una solución pragmática ante la imposibilidad de frenar de raíz esa dinámica donde la mayoría de los municipios no paran de autorizar la construcción de barrios privados.
Gobernar es poblar
Uno de los datos más llamativos que arrojó el censo de 2022 es que la gran mayoría de los pueblos del interior de Buenos Aires crecieron por encima del aumento intercensal de la provincia, que fue del 12,4%. Por ejemplo, la población de Alberti creció un 19,4% y la de Las Heras un 18%. Al mismo tiempo, algunos partidos más cercanos a la Ciudad de Buenos Aires también crecieron mucho -como Exaltación de la Cruz que aumentó su población en un 32%- y la mayoría fue a vivir a urbanizaciones cerradas o semicerradas. Ezeiza o Escobar, con casi el 20% de crecimiento intercensal e incorporando alrededor de 40.000 habitantes, configuran dos de esos casos. El Partido de La Costa, que creció casi un 40% y casi 30.000 personas, también ilustra esa realidad.
Si bien Axel Kicillof tiene en su despacho un cuadro de Juan Manuel de Rosas, podría bien tener uno de Juan Bautista Alberdi, quien acuñó la frase “Gobernar es poblar” y dejó entrever que el poblamiento de un territorio tiene que ser sí o sí acompañado por el Estado. ¿El liberal menos pensado?
Según las autoridades en materia de hábitat de la Gobernación, la gestión urbana provincial tomó nota de esta dinámica y apuntó a la radicación de personas en esos pueblos para que se diera de la forma más armónica posible. De hecho la mayor parte de la ejecución de vivienda nueva y lotes con servicios se dio fuera del AMBA. “Se trabajó en desarrollos urbanísticos con densidades más altas en convenio con los municipios y también en la radicación de establecimientos educativos y de salud, más allá de las obras de infraestructura para que no se generen ciudades dormitorio”, describe Macera. Según él, las obras en vivienda y hábitat se multiplicaron cerca de 10 veces respecto de la gestión de María Eugenia Vidal. En un informe que me compartió se contabilizan alrededor de 20.000 viviendas entregadas y unas 50.000 en marcha. De ese mismo relevamiento también se desprende una condición necesaria para que esta política tenga una escala de esa magnitud: alrededor de un 40% fueron viviendas hechas conjuntamente con Nación.
Otro aspecto que se destaca en el mismo informe es que estas soluciones habitacionales incluyeron a 118 municipios, entre los cuales hay muchos comandados por intendentes opositores. Quizás ese tipo de enfoque fue una de las claves del éxito de AK en términos electorales ya que rompió con la lógica de que al peronismo le va muy bien en el conurbano y muy mal en el interior de la provincia.
6 x 6
Después de la derrota electoral de 2021, el gobernador propuso un plan llamado 6×6. La primera parte de la cuenta hacía referencia a los seis años de crisis, primero por responsabilidad de la gestión macrista y después por los dos años de pandemia. La segunda proponía seis años de recuperación y crecimiento. Con la reelección del 22 de octubre, los cuatro últimos años de ese plan ya empezaron a correr y las cuentas pendientes no son pocas.
Desde el propio IPV reconocen que queda muchísimo por hacer. El gran desafío, para Macera, es poder tener un esquema de vivienda para el segundo y tercer quintil de la población y no solo para las familias más pobres. Para eso, “tiene que haber una política de recupero del costo de las viviendas: la verdad es que la vivienda es muy cara, (..) y si la inversión se recuperara en 30 años al 100%, podría hacerse sin costo financiero, con una cuota de unos 40.000 pesos, que es una cuota pagable (…) y así podríamos multiplicar las posibilidades de producción de vivienda”, destaca el vice del IPV.
Las políticas para la población inquilina, particularmente importante en los partidos del AMBA, no está demasiado presente al menos por ahora: “Se está trabajando en una línea de alquileres subvencionados pero para determinados grupos de población como adultos mayores, trabajadores del Estado, mujeres en situación de violencia. No es un asunto fácil de atender porque los grados de cumplimiento suelen ser bajos en las pruebas que se hicieron y para eso es mejor entregar la vivienda en lugar de darla en alquiler”.
Para Reese la gran cuenta pendiente a resolver en los próximos cuatro años, en cambio, tiene que ver con una intervención “integral en el territorio, no puntual ni fraccionada y en permanente interacción con los municipios, a los que muchas veces dejan solos y únicamente les corrigen la letra de las ordenanzas. Además, se necesita una gestión acerca de los grandes proyectos urbanísticos desde el gobierno provincial, sobre todo en los partidos de la costa atlántica donde en muchos casos se están privatizando grandes extensiones de tierra. Esos grandes proyectos urbanos tienen que empezar a ser públicos y no dejar en manos del Estado solamente las pequeñas intervenciones. La gestión urbana es mucho más que solamente aprobar ordenanzas o desarrollar planes de vivienda puntuales”.
Otro de los desafíos a los que apuntan los funcionarios nos devuelve a la coyuntura electoral. En el caso de que Sergio Massa sea elegido Presidente el 19 de noviembre y cumpla la promesa de los 2 millones de lotes con servicios que tomó de la plataforma de Juan Grabois, al territorio bonaerense le corresponderían alrededor de 500.000. El desafío, según Macera, “es poder tomar eso, no perder tiempo pero hacerlo de forma planificada y armoniosa en términos de impacto urbano”. Guernica, quizás, sirva de lección nuevamente para no llegar tarde.
Cenital
