Hubo una comisión legislativa, donde pasaron 2.150 proyectos y casi el 77% de ellos se convirtió en ley. Entre las 340 que siguen está la Ley de Entidades Financieras.
El fin de la dictadura trajo consigo expectativas de cambios profundos. Estas incluyeron a la legislación sancionada por el régimen de facto. Algunas leyes fueron, de hecho, modificadas al poco tiempo. Sin embargo, muchas otras fueron modificadas años más tarde, solo parcialmente o aún siguen en vigencia más de 40 años después del retorno de la democracia. ¿Cuáles son estas leyes? ¿Cómo se elaboraron?
El proceso legislativo en dictadura
Como detallamos con Alejandro Bonvecchi en el libro Cómo gobernó la dictadura, las leyes que se sancionaron durante la dictadura no fueron producto de decisiones unilaterales de la presidencia. Por el contrario, el diseño institucional que los militares argentinos establecieron para su gobierno buscó evitar la concentración de poder. Con ese fin, establecieron un Poder Ejecutivo colectivo, con una Junta Militar conformada por los comandantes en Jefe de las Fuerzas y un presidente. También crearon un cuerpo legislativo denominado “Comisión de Asesoramiento Legislativo” (CAL).
De acuerdo con los estatutos de la dictadura, la CAL debía intervenir en la producción de todas las leyes. En su conformación, los militares usaron el mismo criterio de división tripartita del poder que establecieron para dividir los ministerios nacionales y las posiciones ejecutivas subnacionales. Así, cada fuerza ocupó un tercio de las posiciones en el plenario de la CAL y controló un tercio de las subcomisiones temáticas que la conformaron. Además, la presidencia y demás posiciones de autoridad fueron ocupadas por las distintas fuerzas de manera rotativa.
También, de acuerdo con las reglas de la dictadura, los proyectos de ley podían ser iniciados por los ministerios o por los comandos de las Fuerzas Armadas. Una vez que ingresaba en la CAL, cada proyecto de ley era asignado a una de las subcomisiones temáticas para su análisis. Esta subcomisión emitía una recomendación. En base a esta recomendación, el plenario decidía si el proyecto era considerado o no de “significativa trascendencia”. Si no lo era, el proyecto era enviado al presidente para su aprobación. Si, en cambio, se lo consideraba de “significativa trascendencia”, el proyecto regresaba a la subcomisión para un análisis en mayor profundidad.
La subcomisión entonces elaboraba un informe provisorio de calificación que sugería la aprobación o rechazo del proyecto con o sin modificaciones. En base a este informe, el plenario producía un informe definitivo que era enviado al presidente. Si el presidente estaba de acuerdo con la recomendación de la CAL, el proyecto era sancionado. De lo contrario, el asunto era decidido por la Junta.
Los miembros de la CAL hicieron uso del poder que este proceso les asignaba: sugirieron modificaciones en casi la mitad de los proyectos que revisaron y hasta rechazaron explícitamente poco más del 3%. Estas decisiones importaban. Mientras que el 79% de las leyes que la CAL sugirió aprobar se sancionaron de algún modo, esto ocurrió con sólo 14% de las que sugirió no aprobar.
Dada su capacidad de influencia, la CAL se convirtió en una arena donde las distintas facciones del régimen, funcionarios públicos de nivel nacional y subnacional, y hasta representantes del sector privado expresaron sus opiniones y buscaron modificar el rumbo de la legislación. En muchos casos, lo hicieron con éxito, como lo ilustra el caso de la Ley de Entidades Financieras.
De hecho, distintos funcionarios de la dictadura, como Juan Alemann y José Alfredo Martínez de Hoz, identificaron la CAL como una fuente de “problemas” para la aprobación de sus agendas políticas e, incluso, el equipo económico apuró la sanción de un primer paquete de políticas durante el primer mes del régimen para que fueran aprobadas antes de la conformación de la CAL.
Las leyes de la dictadura en democracia
En los años que duró la dictadura, 2.150 proyectos pasaron por la CAL. Casi el 77% de ellos se convirtió en ley. Cuando consideramos que, en algunos casos, más de un proyecto fue unificado en una misma ley, el total de leyes discutidas en la CAL y sancionadas asciende a casi 1.620. Sin lugar a dudas, estas leyes dieron forma a las políticas públicas durante la dictadura pero ¿qué pasó con ellas luego de la transición a la democracia?
Según la base de datos de Infoleg, 384 de estas leyes –poco menos de un cuarto– fueron modificadas por legislación posterior. Sin embargo, este número nos da una visión incompleta de lo sucedido. A estas 384 leyes se deben agregar 83 con ámbito temporal u objetivo cumplido y 29 que fueron derogadas o se encuentran sin eficacia. Además, al menos 630 de las leyes restantes fueron leyes con ámbitos de aplicación acotados, como la cesión de terrenos o inmuebles, intervenciones a empresas, condonaciones de deudas y la firma de convenios con fines específicos. Por otro lado, poco más de 140 de las leyes sancionadas se refirieron a pensiones para individuos específicos.
Cuando tomamos en cuenta todas estas cifras juntas, las leyes vigentes que no se refieren a pensiones individuales pasan a ser unas 340. Aunque una cifra mucho menor, esto aún nos deja con más del 20% de las leyes sancionadas durante la dictadura aún en vigencia. Además, esta cifra oculta tres puntos relevantes.
Más que sólo 300 leyes
Primero, muchas de las leyes que siguen en vigencia afectan de manera significativa dinámicas políticas y/ o algunas políticas públicas centrales hasta el día de hoy. Un ejemplo de lo primero es el caso de la Ley N° 22.847 que, entre otras cosas, estableció el piso de cinco diputados por distrito. Un ejemplo de lo segundo es la ley N° 21.809 que transfirió los servicios educativos a las provincias.
Segundo, esta cifra oculta que no todas las leyes fueron modificadas a la misma velocidad. Algunas fueron cambiadas muy rápidamente. Por ejemplo, la infame Ley N° 22.924, legalmente denominada “Ley de Pacificación Nacional” y mejor conocida como “Ley de Autoamnistía” fue derogada por la Ley N° 23.040, menos de 20 días después de la asunción de Ricardo Alfonsín. De manera similar, la Ley de Defensa de la Democracia (Ley N° 23.077) derogó o modificó sustancialmente once cambios al Código Penal que se habían sancionado durante la dictadura. Si bien esta ley se sancionó en agosto de 1984, el proyecto había sido enviado por el Ejecutivo al Congreso solo seis días después de la asunción. Poco después, en noviembre de 1984, la Ley N° 23.126 reiniciaba las convenciones colectivas de trabajo.
Otras leyes, en cambio, solo fueron modificadas años después. Este es el caso de muchas modificadas en los 90 como parte de procesos más amplios de privatización de servicios públicos y reforma administrativa. Otras, como la Ley N° 21.704 sobre sustancias psicotrópicas, fue cambiada el año pasado, y de manera parcial.
Esto nos lleva al tercer de los puntos relevantes y es que muchas de las leyes, si bien fueron modificadas por legislación posterior, lo fueron sólo de manera parcial. Un caso paradigmático de esto es la Ley de Entidades Financieras.
El caso de la Ley de Entidades Financieras
La ley de entidades financieras, Ley N° 21.526, fue un elemento central del plan del equipo económico de la dictadura para reestructurar el sistema financiero del país. De hecho, el mismo Martínez de Hoz, describió en una conversación con miembros de la CAL, que la ley fue una “pequeña revolución”1.
De acuerdo con Infoleg, esta ley fue modificada por más de 200 normas posteriores, 25 de estas fueron sancionadas durante la dictadura. Sin embargo, como afirmó Juan José Zanola en su entrevista para el Archivo de Historia Oral del Instituto de Investigaciones Gino Germani2, estas modificaciones son solo “parches” que no modifican significativamente las reglas del sistema financiero establecidas durante la dictadura.
Además de ser relevante por su vigencia, esta ley ilustra el carácter conflictivo que muchas veces tuvieron los procesos legislativos durante la dictadura. El proyecto original de esta ley fue elaborado por una comisión especial de la que formaron parte funcionarios públicos y actores del sector privado. Según varios actores y testigos del proceso, el proyecto fue uno de los más discutidos una vez que ingresó en la CAL. De esto también da cuenta el hecho de que el expediente para este proyecto (que puede ser consultado en el Archivo Intermedio de la Nación) consta con más de mil páginas, con múltiples cartas e informes de diversos grupos de interés y de reuniones entre representantes de estos y miembros de la CAL y funcionarios del Ejecutivo.
Algunas veces, la CAL tomó la iniciativa y pidió informes o invitó a reuniones a algunos de estos actores, mientras que otras veces la iniciativa partió de los mismos grupos de interés. Estas discusiones e intercambios tuvieron consecuencias ya que la CAL introdujo modificaciones sustantivas en el proyecto que se reflejaron en la ley sancionada y que contradijeron varias intenciones del equipo económico.
El régimen de garantía de depósitos
Una de las modificaciones centrales, que tuvo consecuencias directas para el desempeño económico de la dictadura, tuvo que ver con el régimen de garantía de depósitos. El artículo 56 de la Ley N° 21.526 estableció una garantía total e irrestricta sin cargo para las entidades financieras. Tal como relatan los protagonistas y los archivos de la CAL, este fue uno de los principales temas en disputa durante el proceso legislativo.
Según Martínez de Hoz, el origen de este conflicto fue la presión de representantes de ciertos bancos, quienes argumentaban que, dada su naturaleza como agente financiero del Estado nacional, el Banco de la Nación Argentina tenía sus depósitos garantizados por este. Los bancarios consideraban esta asimetría como injusta y sostenían que, a menos que el Banco Nación acordara perder la garantía de sus depósitos, esta debía extenderse al resto de los bancos en el sistema.
Diversos actores del sector financiero, como los representantes de la Cámara Argentina de Compañías Financieras y de la Asociación de Bancos Argentinos, también plantearon esta cuestión en reuniones y correspondencia con miembros de la CAL.
Esta garantía, como describió luego el secretario de Hacienda, Juan Alemann, permitía a bancos poco responsables competir con ventaja, pagando mayores tasas de interés, lo cual incrementaba el riesgo de una crisis macroeconómica. Sin embargo, tal como señala Martínez de Hoz en su entrevista del Archivo de Historia Oral, el equipo económico debió aceptar la inclusión de la garantía irrestricta de depósitos ya que sin ella la CAL iba a bloquear la totalidad del proyecto de reforma del sistema financiero.
La intención del equipo económico era modificar esta garantía al poco tiempo de su sanción. Sin embargo, sólo lograron hacerlo dos años más tarde y de manera parcial, no pudiendo evitar que la garantía de depósitos colaborara con la crisis financiera del 1980.
Lo que no se pudo modificar
Desde el regreso a la democracia, distintos legisladores propusieron proyectos de ley tendientes a transformar la Ley de Entidades Financieras de la dictadura. Sin embargo, la gran mayoría no fue discutida en las Cámaras.
Durante el gobierno de Raúl Alfonsín sí se discutió un intento de cambio más profundo, que fue incluso aprobado por la Cámara de Diputados. Sin embargo, el proyecto nunca se discutió en el Senado y, aunque hay registros de este proyecto en la prensa y en los archivos del Congreso, varios actores claves a los que entrevisté para mi libro Policy in Transition (de próxima publicación con Cambridge University Press) ni siquiera recuerdan su existencia.
Como lo ilustra el caso de la Ley de Entidades Financieras, todavía es mucho lo que podemos aprender al interrogar qué legislación se sancionó durante la dictadura, quiénes y cómo intervinieron en su formulación y con cuáles de sus legados todavía convivimos.
- Expediente 107/1976. Archivo Documental CAL, Archivo Intermedio, Archivo General de la Nación. ↩︎
- Entrevista con Juan José Zanola, Tercera Sesión, Archivo de Historia oral de la Argentina Contemporánea. Instituto de Investigaciones Gino Germani, https://iigg.sociales.uba.ar/cdi-2/archivos/. ↩︎
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