Casi la totalidad del análisis que sigue se hizo gracias a una serie de proyectos tributarios que venimos desarrollando en Fundar con la colaboración de Agustín Lódola y Cynthia Moskovits. Cynthia falleció hace pocas semanas y nos dejó un vacío imposible de llenar. Este #Rollover es también un homenaje a una gran economista, pero principalmente a una gran persona.
El martes de la semana pasada, el presidente Javier Milei dio un discurso por cadena nacional, en conmemoración de su primer año de mandato, con una gran cantidad de definiciones económicas relacionadas con la salida del cepo, competencia de monedas, reforma impositiva, comercio internacional, desregulación, entre otras cosas. Con la propuesta de reforma tributaria integral para ir hacia un sistema federal y armónico que hicimos en Fundar y la de coordinación tributaria federal en la que estamos trabajando, analizaré los enunciados tributarios del presidente.
En materia tributaria, se pueden resumir en reducir “en un 90% la cantidad de impuestos nacionales” y devolver “a las provincias la autonomía impositiva que nunca deberían haber perdido”.
Con respecto al primero, es cierto que hay que simplificar el sistema tributario argentino, pero la cantidad de impuestos no es un buen indicador de la complejidad. Hay sistemas tributarios con pocos impuestos y complejos, y otros con muchos impuestos y simples. Para citar un ejemplo, el estado de Pennsylvania cuenta con unos 4.000 tributos. En cualquier caso, la idea de eliminar tantos impuestos resulta difícil, pero sobre todas las cosas es indeseable.
Con relación al segundo, la autonomía tributaria no solo agrandaría las ya enormes desigualdades territoriales del país, sino que tampoco es una manera eficaz de simplificar el sistema tributario. Por el contrario, aumentaría la necesidad de coordinación, tal como sucede actualmente con ingresos brutos, el principal impuesto provincial.
Impuestos, ¡afuera!
Según el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), el sistema tributario actual cuenta con un total de 155 tributos, impuestos y tasas, de los cuales 46 son nacionales (los restantes provinciales y municipales). Como adelantamos, contar la cantidad de impuestos no es el abordaje adecuado para analizar la complejidad de un sistema tributario. Primero, porque un país federal necesariamente tiene más cantidad de impuestos. Segundo, porque ninguna persona enfrenta todos los impuestos, sino una pequeña parte de ellos. Tercero, porque el IARAF cuenta como impuestos diferentes a los distintos regímenes de un mismo impuesto (por ejemplo, cuenta al monotributo cuando en realidad es una manera simplificada de pagar, al mismo tiempo, ganancias, jubilación y obra social) y suma contribuciones que cobran municipios muy pequeños que afectan a pocas personas.
Más allá de estas objeciones metodológicas, es cierto que tenemos un sistema tributario complejo y necesitamos simplificarlo. Milei habló de eliminar el 90% de los impuestos nacionales, ya que el Gobierno nacional no tiene potestad sobre los impuestos subnacionales. Así, tomando los datos del IARAF como correctos y relevantes, de los 46 existentes deberían quedar solo 5 (en caso de corregir esos datos, serían menos todavía). Eso luce difícil pero, sobre todas las cosas, es indeseable.
La dificultad radica en que implicaría resignar un elevado porcentaje de la recaudación, muy difícil de compensar con los tributos que sobrevivan. Como vemos en el gráfico, si dejamos los 5 tributos que más recaudan, nos quedamos con IVA, ganancias sobre las personas y sociedades, contribuciones patronales y aportes personales. Entre ellos acumulan el 74% de la recaudación total. ¿Cómo compensamos la pérdida del 26% restante?
Para ello, habría que aumentar las alícuotas de los impuestos que sobrevivan y entiendo que no es el espíritu del Gobierno. La alternativa es revisar los gastos. Al respecto Milei dijo que empezaría con la “motosierra profunda”, es decir, “hacer una auditoría inclemente para avanzar con la reducción del gasto público”. Resulta insuficiente para hacer un recorte adicional del gasto del 26%.
| El argumento más importante es que eliminar tantos impuestos es indeseable porque la recaudación no es la única función de los impuestos. Estos también se usan, por ejemplo, para desincentivar consumos que generan efectos negativos tanto para las personas como para la sociedad y para lograr objetivos de equidad. En ese sentido, ¿se avanzaría en la eliminación del impuesto a los combustibles, cuyo objetivo es reducir las emisiones de carbono? ¿Se haría lo propio con los impuestos al alcohol, tabaco y juego? ¿También se eliminarían los regímenes simplificados como el monotributo o del personal de casas particulares?En resumen, simplificar el sistema tributario es mucho más difícil que ordenar los impuestos según su aporte a la recaudación total y quedarnos con los que más recaudan. Es necesario caminar hacia la eliminación de los más distorsivos como créditos y débitos (cheque), PAIS (que tiene los días contados, según el Gobierno) y derechos de exportación (retenciones), así como revisar los derechos de importación (que incluye la tasa estadística). Pero, dada su relevancia, se tiene que idear una transición para no volver a incurrir en un déficit fiscal difícil de financiar en el mercado.Por último, buena parte de estos impuestos que el Gobierno buscaría eliminar son coparticipables, es decir, son fuente de financiamiento para las provincias. Para eliminarlos, va a tener que negociar con las provincias para tener los votos suficientes en el Congreso. Esto nos lleva al siguiente enunciado.Federalismo, ¡afuera!El otro fuerte enunciado en materia tributaria que hizo Milei la semana pasada fue que había que “devolverle a las provincias la autonomía impositiva que nunca debieron haber perdido”. Es decir, las provincias alguna vez tuvieron esa autonomía, lo que nos lleva a una pequeña digresión teórica e histórica.Los países federales tienen básicamente 3 opciones para organizar sus sistemas tributarios y la coordinación de los diferentes niveles de gobierno: separación de fuentes (se dividen los impuestos entre los que pueden cobrar nación y las provincias de manera exclusiva), concurrencia de fuentes (nación y provincias pueden cobrar todos los impuestos) y participación (nación recauda impuestos que tiene que compartir con las provincias, sin perjuicio de que pueda haber otros impuestos exclusivos o concurrentes).En Argentina, desde la Constitución de 1853 hasta 1890 hubo un sistema de separación de fuentes, luego hasta 1935 hubo concurrencia de fuentes y desde 1935 hay un sistema de participación. En particular, la Constitución Nacional de 1994 establece que los impuestos al comercio exterior (derechos de exportación e importación, tasa estadística) son potestad exclusiva del gobierno nacional (separación de fuentes), los impuestos indirectos (IVA, ingresos brutos, etc.) son potestad conjunta de nación y provincias (concurrencia de fuentes), y los impuestos directos (ganancias, bienes personales, inmobiliario, patentes, etc.) son potestad exclusiva de las provincias pero que pueden ser delegados a nación de manera transitoria y bajo condiciones excepcionales. Resulta que estas condiciones excepcionales se volvieron la norma porque el gobierno nacional viene cobrando impuestos directos de manera ininterrumpida desde antes de la Constitución de 1994.¿Por qué se pasó a un sistema de participación hace ya casi 90 años? Porque los sistemas anteriores habían dado como resultado un sistema tributario sumamente complejo, distorsivo y regresivo, es decir, algo no muy distinto a lo que tenemos ahora. En resumen, la solución no es tan simple como “devolverle a las provincias la autonomía impositiva que nunca debieron haber perdido”.Además, dado que nación y provincias tienen potestades concurrentes sobre impuestos directos e indirectos, la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno es ineludible. La ausencia de esta coordinación hace que cada movimiento de nación que afecte los recursos coparticipables es respondido por las provincias con aumento de alícuotas y creación de nuevos impuestos.Incluso, devolverles la autonomía impositiva no evita la necesidad de coordinación, sino que la potencia. El motivo es que las actividades económicas no se suelen realizar en una única provincia, sino que muchas veces sucede en dos o más de ellas. En esos casos, ¿qué parte del impuesto recaudado le corresponde a cada una? Para dirimir está cuestión, entre otras, se hace necesaria una instancia de coordinación.Para ello, en el caso de ingresos brutos (el principal impuesto provincial) existe la Comisión Arbitral. Dar autonomía impositiva a las provincias implicaría replicar una Comisión Arbitral para cada impuesto, multiplicando los esfuerzos y recursos para la coordinación, algo que parece ir a contramano del espíritu del Gobierno.Pero hay un motivo más importante para reforzar el sistema de participación y coordinación en lugar de dar autonomía: la desigualdad territorial. Un estudio reciente de la OECD sostiene que Argentina es el tercer país con mayor desigualdad territorial de una muestra de 42 países, solo superado por Rusia y Eslovaquia. En Argentina, la diferencia en el ingreso promedio entre la provincia más rica y la más pobre es de 6,5 veces, cuando en otros países federales como España, Estados Unidos y Canadá la diferencia es menor a 2,5. La pobreza y la indigencia alcanzan al 53% y 18% de la población del país, respectivamente, porcentajes que esconden grandes diferencias provinciales: en CABA es de 23% y 7%, mientras que en Gran Resistencia asciende a 76% y 38%. Disparidades regionales (año 2017) |
 Fuente: Jiménez, Muñoz y Radics (2021) |
| En pocas palabras, la lamentable realidad es que una persona que nace en Chaco no tiene las mismas oportunidades que otra que hace en CABA o Neuquén. Este hecho justifica por sí mismo un programa de transferencias intergubernamentales. Si, en estas condiciones, el Gobierno nacional propicia una competencia tributaria entre provincias, las disparidades no van a hacer otra cosa que aumentar, contribuyendo a la fragmentación del país. Pobreza e indigencia por provincia (% de la población total) |
 Fuente: elaboración propia con base en datos del INDEC. |
| Igualdad de oportunidadesMilei tiene un punto: tenemos un sistema tributario descoordinado, distorsivo, regresivo y que fomenta la informalidad, por lo que requiere una transformación. Sin embargo, la solución no es eliminar impuestos por el único motivo de su poca participación en la recaudación total. Menos aún dar autonomía impositiva a las provincias. Por el contrario, el camino es hacer una reforma impositiva integral, que considere al sistema tributario como un todo, en el que las partes se afectan mutuamente. Para ello, es indispensable reforzar los ámbitos de coordinación tributaria federal. Por un lado, porque no hay alternativa: la correspondencia en impuestos directos e indirectos lo exige y una eventual autonomía no hace más que aumentar esa exigencia. Por el otro, porque solo así es posible acercar las oportunidades de las personas que nacen a lo largo y ancho del país.Bonus TrackFundar publicó ayer su anuario en el que destaca los principales trabajos de cada área. Modestia aparte, es impactante ver todo junto lo que hicimos durante este año.Entre los trabajos destacados de Fundar aparece la última publicación del año: “La reconfiguración de la globalización. Estrategias en países del Sur Global para insertarse en el nuevo tablero internacional”.Ante ciertos cuestionamientos acerca de la calidad en la medición de la inflación por parte del INDEC, el instituto de estadística salió a explicar los motivos de las diferencias entre las percepciones personales y los datos publicados, y sacó una calculadora para obtener la inflación de cada hogar.Paul Krugman, premio nobel de economía en 2008, escribió la semana pasada su última columna en el New York Times, luego de hacerlo por casi 25 años, en la que describe cómo el optimismo ha sido desplazado por la amargura y el resentimiento en el mundo.Hoy hay #FallaDeMercado en C+. Jairo Straccia se mete con la industria automotriz y se pregunta si es un buen momento para comprar un auto, cuáles son los más vendidos, qué va a pasar en el 2025, ¿nos perjudica un dólar planchado? Me contaron que Horacio Alonso es el invitado del programa. Lo ven por acá desde las 20hs. Guido Zack | Cenital |
